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正本清源方能更好發展——關于“大棚房”問題清理整治的一些思考

2019-04-12 10:31:59    來源: 中國自然資源報    作者:趙光強

“大棚房”,從2018一路“火”到了2019。

為遏制農地非農化亂象,去年9月起,中央在全國部署開展了“大棚房”問題專項清理整治行動。筆者隨督察機構督導核查了解到,清理整治行動開展以來,各地對占用耕地特別是永久基本農田建設非農設施,明顯改變土地性質和用途的嚴重違法違規行為依法嚴厲打擊、堅決退房還地,對直接用于或服務于農業生產的超標看護房或農業設施抓緊規范,成效明顯。

然而,也有一些觀點擔憂,加強監督和管理會打壓休閑農業發展,遏制農村新產業新業態的創新能力。這種擔憂,歸根結底是對中央開展清理整治行動的“良苦用心”理解不深、不透。

“大棚房”問題是一些工商企業或個人借建農業大棚之名,占用耕地建設“私家莊園”、別墅、休閑度假設施、商品住宅等非農設施的違法違規行為,其本質是改變土地性質和用途,改變農業生產功能,直接影響國家糧食安全。

《土地管理法》明確規定,實行土地用途管制制度,從事設施農業和規模化糧食生產的,經營者必須按照協議約定使用土地,確保農地農用。《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》 也強調,設施農用地不得改變土地用途,不得改變直接從事或服務于農業生產的設施性質。

“大棚房”問題嚴重違反土地管理法律法規,直接觸碰耕地保護紅線和永久基本農田劃定底線,任憑其蔓延,將對耕地保護造成重大沖擊。“大棚房”等設施農業違法違規項目套取國家農業資金補貼,違背了國家支持農業轉型升級提檔的初衷,且大部分項目違反土地利用總體規劃違法建設,增加建設用地控制總量,造成土地供應結構和布局失衡,擾亂了正常的建設用地供應秩序。

類似問題如不及早清理整治,還可能形成不良“示范”,在某種程度上造成政策期待效應,給工商資本下鄉不規范運作提供空間,形成違法用地趨勢,處理不當將對土地管理秩序和農民利益造成巨大損害,部分隱患項目有可能演化成利益涉及廣泛的社會事件,嚴重影響社會穩定。當前,國家大力推進鄉村振興,不少類似違法項目打“擦邊球”,擠占了農村產業融合發展用地空間,危及耕地保護紅線和糧食安全,影響鄉村振興戰略推進落實中的國土空間用途管制工作。

整治“大棚房”恰恰是正本清源之舉,是為了農村新產業新業態更好更規范地發展。須知,國家鼓勵農業經營體系創新,發展農村新產業新業態,但創新不是漠視已有法律法規的理由,更不是突破法律法規的“擋箭牌”。

當然,不可否認,一些地方在清理整治行動中存在工作方法簡單化、“一刀切”現象。督察發現,有的未準確把握“大棚房”和大棚的關系,往往一拆了之;有的不僅將“大棚房”拆除,對種植大棚及農資庫、園區道路等也進行了拆除,導致部分農業生產基地設施不全,有的甚至將“可能成為‘大棚房’”的農業項目大棚骨架也進行了拆除。一些地方政府及相關部門存在對國家出臺的設施農用地等相關政策學習不夠、把握不準等情況,因地制宜完善設施農業相關配套政策、指導本地設施農業健康發展的主動性有待強化。

對此,筆者認為可從政策完善、分類整治、后續監管等方面加強對地方的支持和指導,真正確保農地農用,遏制“非農化”現象。

深入分析設施農業項目違法違規的類型和特點,加強對地方清查整治工作的指導。設施農業從生產方式上看,既有簡易大棚溫室等傳統生產方式,又有連棟智能溫室等現代化生產方式;從問題表現形式上看,既有嚴重的“大棚房”問題,又有各類農業設施超標、不規范問題。建議有關部門從設施農業項目的功能用途、實施主體、使用主體及違法違規內容等方面進行詳細分析和分類統計,為設施農業規范提升、制定支持政策提供基礎依據。

督導地方堅持實事求是、分類整治,避免“一刀切”現象。對變相小產權房性質的“大棚房”要嚴厲打擊,明確地方政府對“大棚房”問題負有主要責任。對主要從事農業生產經營的農業設施超標準和不規范問題,應區分情況、細化工作、規范整治。尤其是看護房用于居住、地面硬化及面積界定等問題,應實事求是地保障農業生產和從業者基本生活需要。對城市居民到農村租用大棚種菜自用存在違法違規建設問題,在規范整治的基礎上明確相關要求。

適應新產業新業態用地及發展需求,及時研究出臺相關政策和標準。針對目前各地設施農業等新產業新業態探索實踐,本著包容審慎監管和加強政策支持的原則,相關部委應密切配合,加強政策供給。例如,農業農村部門針對設施農業、田園綜合體等復合功能的涉農業態,對農業、展銷、旅游等復合功能的一、二、三產業融合項目和休閑觀光園區、產業融合園區、高科技農業示范園等農業園區,制定具體的建設標準或建設指引,指導農業經營主體規范建設。自然資源部門從國土空間規劃、用途管制、用地規模、產業布局等方面及時研究支持政策,區分界定農業設施和非農設施;對永久基本農田上以傳統生產方式經營的蔬菜、水果、花卉大棚,明確其臨時分揀、包裝、存儲設施用地政策。

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關鍵詞: 督察 大棚房
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