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凈地收儲,權屬關系要“干凈”

2019-04-02 15:26:32    來源: 中國自然資源報    作者:黃曦

案情

2001年2月,某省供銷總公司某市供銷分社與某市勞動服務公司鋼球廠簽訂《關于合建貨運倉儲樓的協議》,約定在鋼球廠內合建商住樓,并經各自的主管部門省供銷總公司、某市勞動服務總公司、鋼球廠簽章確認。協議約定共同出資在鋼球廠的土地上建設一幢五層的貨運倉儲樓。供銷分社支付總建筑費810萬元,建成后一到三層歸供銷分社使用,四到五層歸鋼球廠使用。各層建筑的執照及產權證書,均由鋼球廠負責辦理并交所屬方。后因規劃、建設手續等原因,該貨運倉儲樓未辦理產權登記手續。

2004年2月,該省供銷總公司進行了企業改制,成立物資公司承繼供銷分社的資產和負債。同年9月,該市土地儲備中心與鋼球廠簽訂《國有土地使用權收儲合同》,約定依據該市人民政府專題會議紀要等精神,為支持鋼球廠改制為特鋼公司籌措資金清償主業重組遺留債務,鋼球廠同意土儲中心收儲該廠名下約185畝國有土地使用權,土地收儲補償費總額為3900萬元,土地范圍內現有建筑物和附著物由特鋼公司負責無償拆除,將“凈地”交付土儲中心,并配合辦理產權登記。合同簽訂后,土儲中心即支付了土地收儲補償費,為融資需要隨即辦理了儲備土地的土地證。

因未約定建筑物拆除清場時間,建筑物和附著物一直未拆除。2006年8月,在土儲中心催促下,特鋼公司拆除了地上建筑物和附著物,土儲中心清運了建筑垃圾,將該地塊移交給該市土地交易中心組織公開招拍掛出讓。在掛牌期間,物資公司發現掛牌地塊涉及其承接的供銷分社的資產,向土地交易中心提出異議要求終止掛牌,訴求被拒后其以財產侵權為由向該市中級人民法院起訴了土儲中心、交易中心、特鋼公司。

分歧

國家的供地相關政策明確要求了在供地前要求“凈地”,但“凈地”具體定義及標準卻沒有明確規定,各地“凈地”工作開展方式各有不同,操作的過程中難免會因為理解的差異導致糾紛的發生,案例中各方所持的觀點也各有不同。

物資公司認為,貨運倉儲樓系與鋼球廠聯合建造,雖未辦理產權登記,但該房屋存在一定的財產權利屬于原供銷分社享有,其因改制承接供銷分社的資產和負債,也就承接了這部分權利。土儲中心和特鋼公司拆除貨運倉儲樓未予通知它,也未給予相應的補償。不僅導致其應享有的房屋財產權損失,還造成了原供銷分社所存物資的丟失,土儲中心和特鋼公司應承擔相應的責任。

土儲中心認為,對鋼球廠原廠區的收儲是執行市政府決議,特鋼公司應負責儲備土地范圍內現有建筑物和附著物的無償拆除,并保持水電等基礎設施現狀完整。拆除后須將建筑垃圾清理完畢,將“凈地”交付土儲中心。收儲前鋼球廠與其他單位的房屋合建糾紛應由特鋼公司解決。

特鋼公司認為,其已將土地使用證原件、建筑物和附著物明細表、水電等基礎資料交給土儲中心,并配合辦理了儲備地塊的土地證,已經完成不動產的移交。收儲合同并未對地上建筑物的產權清理做約定,建筑物拆除也是應土儲中心要求實施的,造成損失不應由其承擔。

土地交易中心認為,招拍掛的儲備土地在移交出讓時已經是“凈地”,并且也取得了儲備土地證權利清晰,物資公司并未持有建筑物的所有權證,對招拍掛的地塊主張異議無依據,不符合中止招拍掛的情形。

分析

供地前須先“凈地”的規定,對收儲工作提出了明確的要求。結合實踐就“凈地”的意義以及相關要點,從以下幾個方面進行簡要分析。

“凈地”權屬是關鍵,前期產權調查要做好。相關文件中均有須“凈地”方可出讓的規定,但對于“凈地”的具體定義及標準并沒有明確規定,相對詳細的描述是《關于加大閑置土地處置力度的通知》,該文件要求建設用地使用權出讓前,應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系,完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發,防止土地閑置浪費。實行“凈地”出讓。

結合實踐來看,“凈地”的概念應有兩層含義,一是從外在表現形態上看,“凈地”是指完成拆遷平整, 完成基礎設施配套,場地內達到開工條件,不存在需要拆除的建筑物、構筑物及其他需要遷移的地上地下附著設施的土地。二是從經濟、法律關系上看,“凈地”是指完成征地拆遷等手續,厘清土地權屬,沒有設定他項權利,土地占有、使用、收益、處分等權利不受限制,不存在土地的產權、補償安置及其他任何經濟、法律糾紛的土地。場地平整等外在表現狀況通過實地勘察可以摸清,但權屬、經濟糾紛就需要深入細致的前期產權調查去核實。從經驗來看,解決權屬問題所耗費的時間和資金成本往往遠高于前期整理開發成本,“凈地”中權屬的“凈”是其中的關鍵。本案中,也正是因為土儲中心對收儲地塊的前期產權調查的缺失,未能及時發現收儲地塊涉及權屬、經濟糾紛,導致后期招拍掛出讓活動受影響。

“凈地”責任要明確,補償拆除要約定。土地儲備機構是負責對土地進行征收、拆遷、整理等前期開發, 使其達到通水、通電、通路、土地平整等出讓必要條件的前期開發機構。實踐中通常按照收儲土地來源不同,土地儲備機構采用不同的方式組織“凈地”工作。對于新增建設用地納入儲備的,通過委托征地拆遷機構,開展獲批農轉用土地的征拆,征拆成“凈地”后納入儲備。對于存量建設用地納入儲備的,為降低拆遷成本則一般要求原土地使用權人自行拆除地上建筑物及附著物,按“凈地”移交后納入儲備。可見,在存量建設用地收儲中要處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系,明確“凈地”責任,約定補償拆除義務顯得尤為重要。“凈地”責任及義務主要體現在收儲合同的補償及拆除條款上,對收儲合同的條款進行細化,明確涉及“凈地”事項的內容、時間等相關要求,才能確保不出現糾紛。本案中,土儲中心與鋼球廠簽訂的收儲合同雖然約定了補償款,卻沒有約定補償是否包括建筑物及附著物,雖然約定拆除要求,卻沒有約定拆除時間及相關責任,導致了收儲合同執行過程中扯皮。

權利移交依程序,房地一致是原則。收儲的土地從“毛地”變為“凈地”,需要經過勘驗、產調、協商、評估、簽約、征拆、驗收、移交、支付、登記等一系列環節,各環節都有需要核查的要素,環節之間前后關聯,通過有效開展各環節工作,才能讓儲備土地實現“凈地”。“凈地”出讓前的土地儲備和開發整理時間長、工作難度大、牽涉部門多,土地儲備機構在項目時間要求緊的情況下,往往會選擇跳過一些環節。在補償過程更側重對土地補償,忽視地上建筑物,使得“毛地”進入儲備,進而導致“毛地”出讓,使得還未獲經濟補償或未得到妥善安置的土地進入招拍掛出讓階段,最終因儲備土地涉及其他權利、房地權利不一致等因素引發出讓土地糾紛。本案中,土儲中心在地上建筑物尚未拆除狀態下,就支付了補償款并辦理儲備土地登記,這樣“毛地”儲備不僅引發了對拆除建筑責任的異議,更因拆除導致建筑及存放物資損失補償的糾紛,也使得后續出讓工作陷入被動。

土地儲備工作是經營城市的重要組成部分,各地探索通過收回、收購、置換、征收等方式將土地納入儲備后,組織房屋拆遷、土地平整、基礎配套等前期開發,結合城市規劃及經濟文化發展需求變“毛地”為“凈地”,以“凈地”出讓激活土地資源,實現土地的大幅度增值。“凈地”儲備不僅要完成建筑物、構筑物及其他需要遷移的地上、地下附著設施的清理,更需要對土地產權、補償安置等經濟及法律關系作出妥善處理。本案中,市中級人民法院受理物資公司起訴后,經審理認為,鋼球廠與原供銷分社簽訂的共建合同有效,特鋼公司與土儲中心承擔合建建筑物的賠償責任;交易中心啟動掛牌出讓時地上建筑物已拆除,其所有權隨之滅失,不支持物資公司終止儲備地塊掛牌出讓的訴求。此案例給我們帶來啟示是,土地儲備機構在進行存量建設用地收儲時,應組織做好前期產權調查,核清是否涉及權屬、經濟糾紛或設定有他項權利;簽訂收儲合同時應明確約定“凈地”責任及補償、拆除要求,土地移交時應按房地一致的原則,依程序組織驗地。

(作者單位:廣西南寧市自然資源局)

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