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集體安置產業該如何用地?

2019-04-11 10:52:49    來源: 中國自然資源報    作者:黃曦

案情

某村位于一市級國家級經濟開發區的規劃倉儲物流園區內,其集體土地均進行了統一征收,該村想選擇靠近園區主干道的一塊土地作為村集體安置產業用地。開發區自然資源部門核查后發現該地塊一年前已經完成征收并納入政府儲備,于是在征得開發區管委會以及土地儲備機構同意后,決定按劃撥國有土地使用權方式給該村辦理地塊的供地手續。該村村民代表商議后,不同意這一供地方案,要求按撥用集體土地使用權方式辦理。為此,該開發區管委會組織相關部門多次討論,暫時沒有就供地方案與該村達成一致。

分歧

爭議焦點集中在供地方式以及國有土地是否能轉為集體土地兩個問題上。

一種觀點認為可以將這塊地轉為集體土地,再按撥用集體土地使用權方式辦理供地手續。如果該村還有未征收的集體土地,可以與儲備土地置換后,將該塊安置產業用地調整為集體土地;或者由被征收集體經濟組織退回征地補償款,將該塊安置產業用地還原為集體土地。

另一種觀點認為,國有土地轉換為集體土地是不可行的,為了便于村集體安置產業用地統一管理,應保留這宗地國家所有的性質,按撥用集體土地使用權的方式供地。還有人認為,村集體經濟組織使用國有土地符合相關法律法規,應按劃撥國有土地使用權方式供地。

評析

集體安置產業用地的供地作為一項行政許可,其依據、內容等均應符合法律法規的規定。要解決供地方案上的疑慮,就要從所有權征收、使用權設定等方面入手分析,排除理解上的誤區。

所有權征收不可逆,完成征地不能再轉為集體土地

我國土地所有權分為國家土地所有權和集體土地所有權兩種不同的類型。其中,國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使,地方人民政府依據法律的授權,實施土地使用權劃撥、出讓、收回等所有者行為,以實現對土地占有、使用、收益和處分的權利。根據我國法律規定,國家土地所有權只能為國家所有,國有土地所有權的買賣、互易、贈與等均屬非法。

本案例中的地塊已經依法征收,轉變為國家所有。按照現行法律,國家所有土地不存在退回征地補償款,再轉為集體土地的程序,也不允許通過置換、轉讓等方式轉為集體所有。可見,集體土地與國有土地置換、逆轉征收程序的建議,是完全不可行的。

使用權從屬于所有權,須與所有權類型保持一致

土地使用權本質上是土地所有者在不喪失所有權的情況下,將所有權的一部分權能暫時或者長久地讓渡給他人,而所有權人保留處分權。土地使用權的發生、行使要受到所有權的制約。土地使用權的從屬性及派生性決定了其類型須與所有權類型保持一致,即不會出現基于集體土地所有權設定國有土地使用權的情況,也不會出現基于國有土地所有權設定集體土地使用權的情況。

本案例中,有人提出的保留國家所有的性質,按撥用集體土地使用權方式供地的觀點,就是要在國有土地所有權上設定集體土地使用權,這種觀點違背了土地使用權從所有權中派生時,應保持所有權性質以確保所有權人處分權的原則,模糊土地使用權的從屬性及派生性,混淆了集體土地與國有土地的差異,也是不可行的。

安置用地不限類型,國有土地也可用于安置

安排集體安置產業用地的目的,在于解決農民集體經濟組織在征地后的生產發展問題,保障被征地農民的長遠生計。從現行管理建設用地的各項法律法規來看,無論是國有土地使用權還是集體土地使用權的建設用地,均可實現這一目的。各地的集體安置產業用地政策,也未對安置產業用地的使用權類型進行限制。

兩者在建設使用上并無明顯差異,區別在處分上,集體土地使用權相對于國有土地使用權在轉讓、抵押等方面受限,未來征收補償的程序也有一定的差異。

本案例中,導致村集體經濟組織堅持要選擇集體土地使用權的原因,主要是受集體土地安置的舊習慣影響以及對于未來征拆補償的疑慮,說明當地關于安置產業用地政策宣傳得還不夠深入。

土地征收是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。在征收農民土地的過程中,各地采用留地安置的方式對被征地的集體經濟組織進行安置。安置產業用地能為被征地農民提供連續而穩定的經濟收益,并分享未來土地增值收益。留用國有土地和留用集體土地兩種形式各有其優缺點,因留用集體土地只辦理農轉用手續,不辦理征收手續,程序相對簡單,成本也較低,雖然在未來流轉受一定限制,但村集體經濟組織在選擇安置產業用地類型時,受傳統觀念影響,通常更愿意選擇這一模式。不過,在城市新區大面積統一征收的情況下,往往難以實現。

安置產業用地相關政策在各地也處于探索階段,難免會遇到執行過程不完善不清晰的地方,需要制定政策的部門在擬定政策時注意與現行法律和政策的銜接,因地制宜地完善相關政策,并將安置產業用地政策與建立被征地農民長遠生計保障措施相結合,盡力化解被征地農民的疑慮。

(作者單位:廣西南寧市自然資源局)

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