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王立彬:深入理解自然資源資產“歸誰所有、為誰所用”

2019-04-16 15:43:27    來源: 中國自然資源報    作者:王立彬

五年磨一劍,制度鋒礪出。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》日前正式對外公布了。自2013年11月黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度以來,至今已經五年有余。

完善產權制度,是深化經濟體制改革重點之一。歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢是現代產權制度的基本特征,其核心是產權保護。包括山水林田湖草海在內的自然資源資產的產權問題,面臨理論與實踐的一系列重大挑戰。自然資源是生產和生活中最重要的物質基礎,但無序開發和浪費不僅造成了一場場“公地悲劇”,也造成了自然資源枯竭與生態環境惡化兩大孿生問題。自然資源資產產權概念從這一資源環境困境中應運而生,目的就是把自然資源中具有可交易性的那部分作為自然資產進行產權管理、分配、交易,通過市場機制實現資源的節約集約利用。中國特色現代產權制度是社會主義市場經濟的基石,而中國特色自然資源資產產權制度就是社會主義市場經濟基石的基石。

對社會主義市場經濟而言,自然資源資產產權制度千條萬條,最根本的還是所有權與使用權這兩條。健全自然資源資產產權體系,解決權利交叉、缺位等問題,歸根到底是處理好所有權與使用權的關系問題,推動所有權與使用權分離,著力創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。在這方面,農村土地“三權分置”提供了相當豐富的探索實踐:在農村承包土地方面,落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”,開展經營權入股、抵押,已被新修改的《農村土地承包法》吸納;在農村集體建設用地方面,宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”已經在“三塊地”改革、“兩權”抵押改革試點中扎實穩步推進。

在此基礎上,此次意見明確提出了加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權,以促進空間合理開發利用;在礦產方面,探索研究油氣探采合一權利制度,加強探礦權、采礦權授予與相關規劃的銜接,根據礦產資源儲量規模,分類設定采礦權有效期及延續期限,依法明確采礦權抵押權能,完善探礦權、采礦權與土地使用權銜接機制;海洋方面,探索海域使用權立體分層設權,加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租作價出資(入股)等權能,構建無居民海島產權體系,試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能;完善水域灘涂養殖權利體系,理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權,取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系等等,可以說創新步伐節拍大大加快。

從《憲法》上說,我國自然資源資產只有一種所有制,就是國有與集體所有的社會主義公有制。“歸誰所有”要通過所有權與使用權分離,創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式,明確產權主體規定、落實所有者權益、使收益分配機制合理公平。這就是研究建立國務院自然資源主管部門受權行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制,完善全民所有自然資源資產收益管理制度,合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。在集體所有方面,推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權,依法落實農村集體經濟組織特別法人地位,明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權,農村集體經濟組織成員享有合法權益。

我們必須清醒地認識到,健全自然資源資產產權制度,不是要把山水林田湖草“變現”成不動產貨幣財富。正如黨中央強調的,著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復,兩個目標是統一的。“歸誰所有”包含著歸萬物所有,“為誰所用”包含著歸萬物所用的生態文明要義。人類對自然資源的權利與義務是不可分割的。

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