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千年古都的靚麗新名片

2019-01-28 16:00:37    來源: 中國自然資源報    作者:周楚軍 段金平

從天安門向東,沿著京通快速路行使約35公里,就能到達北京城市副中心行政辦公區。這里位于通州區潞城鎮北運河北岸,北京市委、市人大常委會、市政協辦公區在北、東、西三面呈品字形排列,道路干凈整潔,辦公樓莊重大氣。

建設北京城市副中心,是北京建城立都以來具有里程碑意義的一件大事,對新時代北京的發展是一個重大機遇。2019年新年來臨之際,黨中央國務院正式批復了《北京城市副中心控制性詳細規劃(街區層面)(2016年~2035年)》;1月11日,北京市四大班子和市級機關第一批35個部門完成了主體搬遷。

1月18日上午,習近平總書記前往北京城市副中心,詳細了解副中心重大工程項目規劃建設情況并強調:“建設北京城市副中心要堅持規劃先行、質量第一。要把規劃執行好、落實好,把藍圖變為實景,使北京城市副中心成為這座千年古都又一張靚麗的城市名片。”

堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位。從2015年11月25日正式公布北京行政機構和事業單位搬遷通州,到如今成為現實,3年多的時間里,北京以創造歷史、追求藝術的精神,引領著副中心改革前進的腳步,描繪了一幅未來時期藍綠交織、水城共融、天人一體、城鄉融合發展的副中心高質量發展藍圖。

精細管控每一寸土地

北京城市副中心控規是全國第一個由中央審議批復的控制性詳細規劃,其中有很多重要創新,是一個體現了首都水平的城市規劃,對全國其他大城市新區建設具有示范作用。

“但在設計之初,我們也確實面臨著一些難點,主要集中在如何處理好‘頂層設計與具體實施、時不我待和穩扎穩打、未來藍圖與現實情況’這三組關系上。”作為規劃編制者之一,北京市規劃和自然資源委員會總規劃師、北京市城市規劃設計研究院院長施衛良坦言。

施衛良表示,做好北京城市副中心控規,首先是要貫徹落實中央一系列重要指示、以總書記視察北京、特別是對副中心規劃作出的各項指示為根本遵循,來確定規劃的總體方針、原則和具體要求。同時,副中心在控規以及街區層面控規編制方法上,也要遵循縱向上層層遞進,實現規劃從上到下的全覆蓋;橫向上統籌各項專項規劃,實現控規層面的多規合一。“但是,高質量的建設工作不可能一蹴而就,需要穩扎穩打地通過分層、分類、分級的規劃管控,來確定不同區域的不同建設要求。”施衛良表示。

“我們還應該看到,通州區特別是六環路以西,基本上一半用地是建成區的范圍。所以我們在規劃當中特別強調老城的城市修補和生態修復,以進一步強調城鄉的互動和帶動,實現副中心與通州全域的協同和拓展。” 施衛良說道。

北京市規劃和自然資源委員會主任張維表示,控規符合中央關于京津冀協同發展和城市副中心規劃建設部署,符合黨中央國務院批準的北京城市總體規劃,“主要體現在理念、技術、方法、機制這4個方面的創新上。”

在理念上,控規圍繞對接中心城區功能和人口疏解,算好總體賬、結構賬、分區賬,發揮對疏解非首都功能的示范帶動作用;同時,城市副中心也要做好自身的疏解,嚴控人口規模和城鎮開發強度,通過劃定戰略留白地區,為重大發展和重大項目預留空間。

在技術上,控規突出綠色、低碳和可持續發展,在綠色城市、森林城市、海綿城市、智慧城市、人文城市、宜居城市等

方面應用新技術,探索土地復合利用、專項系統耦合等方面的新思路,形成一套高質量發展的指標體系。

在方法上,控規把居民需求放在重要位置,以和諧宜居為出發點,以組團、家園為單元,優化配置教育、醫療、文化等公共資源。通過建立1+12+N的規劃體系,形成由總規到控規、由組團到家園、再到地塊的逐級的傳導落實。

在機制上,控規注重處理好政府引領與發揮市場作用的關系,提出深化推進土地管理、功能疏解、產業發展、行政審批、財稅支持等一系列制度改革。

“我們將城市設計貫穿在副中心控制性詳細規劃的全過程中,確定了16類城市空間管控體系,同時我們編制了一系列專項規劃,統籌協調各專項系統,精細管控每一寸土地。”張維說道。

中國工程院院士、同濟大學副校長吳志強認為:“控規站在全球的范圍內思考世界性問題和難題,扎根于通州這塊歷史積淀非常深厚的土地上,從文化、交通、創新、水、綠、生活等方面緊緊抓住今天在北京,乃至在中國許多城市最重要的問題,這會在未來的中國城市規劃中起到一個非常重要的標桿作用。”

落實“打造三個示范區”戰略定位

“打造國際一流的和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區和京津冀區域協同發展示范區。”這是控規明確的北京城市副中心的戰略定位。

張維認為,規劃建設城市副中心,必須處理好和中心城區“主”與“副”的關系,處理好和通州區核心與拓展的關系,處理好和東部各區、廊坊北三縣地區激活帶動、協同發展的關系,處理好與河北雄安新區錯位發展的關系。

據介紹,控規進一步明確了城市副中心的規模與結構,明確到2035年,常住人口規模控制在130萬以內,城鄉建設用地規模控制在100平方公里左右,地上建筑規模約1億平方米。

控規堅持以舒適宜居為標準,兼顧城市效率與城市品質,將城市副中心人口密度控制在0.9萬人/平方公里以內,同時堅持土地節約集約利用,大幅提高生態空間的規模與質量,明確到2035年城市副中心生態空間面積達到總面積的40%左右,同時在城市副中心劃定約9平方公里戰略留白地區。

同時,控規還明確了以“一帶、一軸”作為城市基本骨架,構建城市水綠空間格局,將12個民生共享組團和36個美麗家園(街區)作為生產生活單元,推動集約緊湊組團化發展,建設職住平衡、宜居宜業的城市社區。

此外,控規統籌大運河兩岸公共空間、城市功能、交通組織和濱水景觀,建設一條藍綠交織的生態文明帶;通過創新發展軸縫合城市功能,結合現狀六環路入地改造建設六環公園,打造一份獨特的城市遺產,有效織補城市空間,引導兩側城市功能互動發展和創新功能集聚;在“一帶、一軸”交匯處規劃建設城市綠心,高水平建設一批現代化公共文化設施,形成市民活力中心。

中國工程院院士、東南大學教授王建國表示,北京副中心的規劃設計,終于使得北京從過去圈層式的發展模式里走出來了,有了一個更大的區域空間格局,使得北京城市副中心和河北雄安新區成為北京發展的“新兩翼”,真正有利于實現京津冀一體化的整體提升,能夠比較全面、相對比較徹底和系統地治理北京大城市病的問題。

抓住“牛鼻子”促新老城區融合

“我們在開展副中心控規編制之初,組織了12個國際知名團隊共同參與副中心整體城市設計的工作,同時也組織相關領域的專家領銜一些專題研究、專項規劃、設計導則的編制,為副中心控規提供了全方位的支撐。” 施衛良說道。

據了解,控規堅持把創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念運用到規劃之中,積極把新技術探索應用到規劃編制之中,在城市的治理體系、運行上加以創新,把新技術體現在設計導則之中,同時圍繞著規劃的剛性管控和動態適應進行規劃創新。

如何在思路上緊密圍繞疏解非首都功能這個“牛鼻子”?北京市城市規劃設計研究院副院長杜立群認為,城市副中心建設不是簡單地造一個新城,而是要打造一個不一樣的和諧宜居之城。在他看來,“不一樣”就是指城市副中心的發展不能延續老路子,在規劃源頭上就要堅持以人民為中心的發展思想,要從追求注重速度向注重質量轉化,從注重體量向打造精品轉化,從注重規模向注重效率轉化。

公開資料顯示,2000年~2005年期間,北京人口增加最快的區域主要分布于北部和西部地區,而自2005年以來,北京人口增加最快的區域轉移到東部。比如:朝陽區2010年比2000年增加了125萬人口,通州區2017年人口比2005年增加了75.3%。此外,與通州一河之隔的河北燕郊還有四五十萬人在北京工作。

“緊緊圍繞對接中心城區功能和人口疏解,規劃提出了要充分發揮城市副中心對疏解非首都功能的示范帶動作用,促進行政功能與其他城市功能有機結合,以行政辦公、商務服務、文化旅游為主導功能,形成配套完善的城市綜合功能。積極吸納和集聚高端要素和創新資源,著力構建高精尖經濟結構,使城市建設發展與現代化經濟體系相輔相成、相互促進。”張維說道。

據介紹,控規提出要營造良好承接環境,推動新時代和諧宜居城區建設。沿生態文明帶、創新發展軸重點培育、建設多個重點功能區,以組團、家園為單元提供均衡優質的城市公共服務,強化組團中心和家園中心建設,建立多層級的公共服務體系,構建5-15-30分鐘生活圈。

同時,控規明確要加強以新促老,實現新老融合。“考慮到城市副中心現狀城鄉建設用地已占總用地一半以上,老城區發展品質和水平還不高,控規提出推進老城區有機更新,實現新老城區空間、功能、社會深度融合。”張維說道。

此外,在空間融合方面,控規還提出加強與老城區系統銜接,實現新老城區藍網、綠網、路網內暢外聯、互聯互通。功能融合方面,強化新建區主導功能建設,推動老城區功能置換和產業升級,為老城區復興注入新的發展活力。社會融合方面,加大新建區公共服務對老城區的延伸和輻射,實現同管理、同服務。

藍綠交織描繪城市新畫卷

“半城清涼、半城溫暖”,這是控規給中國美術學院學術委員會副主任宋建明留下的印象,在他看來,溫暖這個部分主要是在建材這個角度,而清涼的部分,基本上是留給大自然的,留下了城市發展的空白,這也是副中心主旋律的一個亮點。

通州區位于千年大運河北首、百里長安街東端,自古為京畿咽喉重鎮,規劃提出堅持大歷史觀,貫通歷史現狀未來,明確主副空間秩序,形成長安街東延長線規整有序、端正大氣的畿輔門戶形象。

“城市副中心有世界文化遺產大運河,包括路縣故城、通州古城、張家灣古鎮,另外還有‘三廟一塔’建筑群。因此,我們在規劃內容上更應該突出歷史文化和地域特色,塑造水城共融、藍綠交織、文化傳承的城市特色。”張維說道。

控規強調要處理好水與城、藍與綠、古與今的關系,將水城共融、藍綠交織、文化傳承作為城市副中心的主要特色。規劃構建疏密有序、錯落有致的城市空間秩序,塑造京華風范、運河風韻、人文風采、時代風尚的城市風貌,展現“綠心環翠承古韻,一支塔影認通州”的新時代城市畫卷。

綠色低碳發展,建設未來沒有“城市病”的城區。控規針對交通、職住、環境、公共服務等人民群眾關心的熱點難點問題,堅持以人民為中心,突出生態優先、綠色發展,科學配置各類資源要素,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展,為有效治理“城市病”作出示范。

在綠色出行方面,由以車為本轉變為以人為本,堅持公交優先,構建舒適便捷的小街區、密路網,新建集中建設區道路網密度達到10公里/平方公里。

在職住平衡方面,健全多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,動態調節住房供給,促進住房供需平衡、職住就近平衡。

在環境治理方面,堅持源頭減排、過程管控與末端治理相結合,用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境,強化政府、企業、社會共治,提供更多優質生態產品。

在公共服務方面,把居民需求放在重要位置,以組團、家園為單元,提供優質均衡的城市公共服務,實現一刻鐘社區服務圈全覆蓋。

清華大學建筑學院教授、城市規劃系主任吳唯佳認為,除了居住條件改善之外,如何更好地提升城市的文化品質,讓宜居環境適合不同人群的需求,是控規研究的重要課題。宜居建設要注重社區的工作,從兒童開始,到少年、青年、中年,再到老年,形成一個完整的社區,社區里面能夠為各年齡層的人提供更好的社會服務。

“一盤棋”打破“一畝三分地”

正如2014年2月習近平總書記考察北京時指出的那樣:“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用,考察一個城市首先看規劃,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。”目前,北京城市副中心控規在推動通州區城鄉融合發展,建設新型城鎮化示范區方面正日益顯現出巨大的效益。

張維表示,控規圍繞打造新型城鎮化示范區的戰略定位,提出要在通州全區加強城鄉統籌,充分發揮城市副中心的核心帶動作用,提高與拓展區的整體性與協調性,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,形成城鄉共同繁榮的良好局面。

目前,通州區正分類引導小城鎮特色化發展,推動建設了宋莊藝術創意小城鎮、潞城生態智慧小城鎮、張家灣文化休閑小城鎮、臺湖演藝文化小城鎮、馬駒橋科技服務小城鎮、西集生態休閑小城鎮、漷縣文化健康小城鎮和于家務科技農業小城鎮,同時做好永樂店新市鎮的戰略預留。

未來,還將形成城市副中心—亦莊新城(通州部分)—鎮—新型農村社區的空間體系,塑造和諧共融的城鄉空間形態,構建城鄉一體化的公共服務設施和基礎設施體系,協調推進小城鎮和新市鎮建設,建設舒朗有致的美麗鄉村。

控規提出,把區域協同發展作為“城市副中心質量”的內生動力,堅持“一盤棋”謀劃,打破“一畝三分地”思維定式,充分發揮城市副中心示范引領作用,輻射帶動廊坊北三縣地區協同發展。強化交界地區規劃建設管理,實現統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控。共同推進空間格局、城鄉風貌特色、生態環境、綜合交通網絡、現代化經濟體系、城鄉公共服務、市政基礎設施、防災減災體系、政策保障機制等協同發展。

此外,控規明確共同建設潮白河流域大尺度生態綠洲,堅決遏制貼邊發展和無序蔓延,嚴格控制人口規模和城鎮開發強度。通過政府引導、市場運作以及合作共建等方式,推動北京交通基礎設施、公共服務和產業向廊坊北三縣地區延伸布局。

中國城市規劃設計研究院副院長王凱認為,在生態、產業、交通和公共服務4個方面,副中心規劃和北三縣的協同還是做得比較到位的,這在一定程度上對國內其他地區的發展具有示范意義。

“堅持規劃目標不動搖,堅持改進規劃管控方式,保持歷史耐心,我們會穩扎穩打、久久為功、深化落實,全力以赴把城市副中心規劃好、建設好、管理好、打造新時代城市建設發展的典范。”張維表示。

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