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農民變身城市合伙人

2019-02-18 15:15:32    來源: 中國自然資源報    作者:祝桂峰

2019年春節前夕,廣東省肇慶新區彭壽社區鼓樂齊鳴、鞭炮聲聲,村東、村西兩家迎親結婚隊伍,讓看熱鬧的村民來回奔跑、喜氣洋洋。“我是倒追我老公的。”村東華仔的新娘子阿花毫不掩飾地告訴記者,“有車有樓都不如有彭壽的戶口。”阿花掩飾不住自己的喜悅之情。

像阿花這樣的姑娘喜歡嫁到彭壽的原因之一,在于這里的農民所具有的“城市合伙人”身份。2013年,肇慶新區圍繞農村土地與城市土地并軌運行這個中心,開始實施土地股份化改革探索,此舉使村集體能夠以股權形式享有土地開發增值收益,建立城鎮化社會保障機制,促進村民向市民轉化,增加農民財產性收入,加速了城鄉一體化的發展。

新區建設跨過征地8萬畝第一關

2012年,肇慶市決定在115平方公里的鼎湖區規劃建設肇慶新區。新區“全部是城市,不留村莊”的規劃遇到第一個問題就是征地難——轄區內36個行政村,10萬畝土地在村集體,60%的土地為集體土地。

根據初期規劃,心須在短短幾年之內完成8萬畝土地的征收任務。能否快速、平穩、大規模地征收到土地,平安順利跨過第一關,事關新區建設發展的成敗。

曾在廣東省自然資源廳信訪部門工作的徐長山感嘆,多年來,土地征收制度在保障廣東乃至我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中,現行征地制度也暴露出一系列突出問題。隨著征地規模和被征地農民數量逐年增加,由征地引發的社會矛盾也逐年增多,導致涉及征地的信訪量居高不下,引發的群體性事件時有發生,社會風險加劇。

記者調查發現,農民對征地制度最大的不滿在于補償低,歸根到底還是利益分配問題:到底要補多少錢才算合理?農地變成國有建設用地后升值的收益應該怎么分配?這些都事關農民切身利益,也是征地制度改革中的難題。

“征地引發的問題,核心是利益,根子在制度,出路在改革。”肇慶市鼎湖區委書記、肇慶新區黨工委副書記陳宇航表示,在推動肇慶新區發展過程中,鼎湖區的一項重要分工就是為肇慶新區征收土地。因此,從一開始,肇慶新區和鼎湖區就緊密配合,試圖走出一條與農民共建、共治、共享的新型城鎮化道路。

在此背景下催生出的改革產物,就是肇慶以農民、市民共享城市開發建設成果為出發點,通過村級土地資產管理公司和肇慶新區土地股份總公司“兩級土地股份化”改革,建立“集體入股國有”的混合所有制形態,使村集體能夠以股權形式享有土地開發增值收益,壯大農村集體經濟,推進城鄉發展一體化。

“通過股權化的方式讓被征地農民憑借土地參與共建、獲得共享,是我們始終的明確方向。”陳宇航說,通過反復論證、綜合考慮,肇慶新區選定以廣利街道彭壽村為試點開展土地制度改革。在這一改革模式下,肇慶新區最終完成了近8萬畝土地的征收,沒有發生打架告狀、沒有上訪和群體性事件。

農民帶土地入股成為改革重點

“農民帶土地入股”,是肇慶新區土地制度改革祭出的重點。針對如何使土地實現資本化的改革辦法,陳宇航介紹了具體六方面做法。

首先,以土地入股方式,使農民成為股民,土地使用權流轉形成兩級土地股份化,使農民共享土地增值收益。村級土地公司以全部土地入股,新區管委會以土地整理、開發、運營投入的各項成本入股,取消征地返還農村集體建設用地。雙方股權依據協商而定,比例為2∶8。村級公司20%股權中的12%按照原有返還留用地代替固化成為可經營性物業設施,8%參與土地增值收益。村公司入股后,將土地使用權流轉至總公司。

其次,以城市產權房置換農村宅基地、民房,使農民成為市民,加快推進農村城鎮化進程。搬遷按現有房屋及土地使用權評估作價,予以貨幣補償。按照就近安置和相對集中原則,在新區最好的地段選擇多個合理安置點,高標準建設安置房,其價格參照建筑成本價,并與搬遷房屋的補償標準掛鉤,原則上不增加農民搬遷負擔。

再次,以商業設施代替自留用地政策,保障村級集體資產保值增值,實現新區整體規劃、系統開發的目標。按入股土地計算,每畝入股土地置換12平方米物業設施和1.2萬元貨幣。物業設施由土地總公司統一在商流物流集中的若干地段進行規劃、建設(或委托建設)和運營管理。在物業設施建設期間,由土地總公司按物業設施面積總量以虛擬返租形式兌現租金,即起始每月租金為15元/平方米,每二年遞增5%,直至商業設施建成移交。

第四,以引入現代農業生產企業對未開發土地進行統一經營管理,增加村集體收入,并解決部分農民就業。土地入股后,彭壽社區及各村民小組必須與承包戶終止承租關系,并交由土地總公司統一管理和經營使用。在土地開發前,農業生產的經營收益由土地總公司提留20%作為管理費,80%返還給彭壽社區土地合作社。

第五,進一步強化社保覆蓋和幫扶再就業,確保農民向市民轉變過程中獲得生產生活保障。由新區土地資產管理總公司為全體入股農民設立個人社保賬戶,由土地股份總公司填實社保繳費15年,使農民即時享受市民的社保、醫保和養老保險。

第六,通過改革加強社區基層民主治理,促進社會和諧。以基于土地合作制度上的經濟民主組織為依托,建立起基于居民自治制度上的社區民主組織,實施村行政事務、自治事務、集體經濟經營事務“三分離”原則,使農村土地流轉、集體資產處置管理運營和收益分配實現公開、透明,陽光操作。

土地兩級股份化試點大幅提升農民收益

有了政策和制度作保障,改革就這樣開始了。

彭壽社區位于肇慶新區中部,下轄3個自然村,共15個居民小組,2011年在冊戶籍人口800戶2491人,共有土地約5500畝,其中村莊建成區和宅基地共約700畝。這里位于核心區,各村小組的人均耕地差異較大,在肇慶新區中具有代表性。 

“當初確定試點在彭壽村,我是一百個不愿意。”時任彭壽社區居委會黨支部書記區煥光實話實說,以前征了農民的地,就沒有收入了,“我不能事后被鄉親們指著脊梁罵”。

為了做通區煥光思想工作,肇慶新區專門細算了“稻谷收入”經濟賬。“稻谷收入”是指被征地農民的固定收入中,所征地每畝千斤稻谷的折價保價(按照每年國家定價)收入,此外還要加上屬于村的12%股份固化的商業設施租金收入。“這個租金收入現在實際上是虛擬的,因為新區尚在建設還沒有商鋪,但總公司以每入股1畝地折算12平方米商鋪、保底租金15元月/平方米付給農民收益,項目建成后村可以收回全部經營權。”陳宇航解釋道。

“土地一入股,收益就兌現。”區煥光說,新區搞了土地流轉模式,充分考慮到后續收益。彭壽社區實施“土地兩級股份化”改革的試點后,村民一下子就接受了新的經濟合作形式,人均年收入從來沒有超過當地水平的彭壽試點全村,征地當年收入就達到原來的3~5倍。

調查發現,以彭壽為試點的新型城鎮化綜合配套改革工作開展以來,已通過簽定征地協議的形式將彭壽社區轄下3個自然村的4800多畝土地全部入股到肇慶新區資產經營股份有限公司。其成立的彭壽資產管理有限公司,以15個村民小組為股東,各自土地面積確定股權比例。全部流轉的4800畝土地,共兌現土地流轉補償款2.62億元。

據了解,彭壽村土地股份化改革后收益大幅提升。改革以前,土地收益主要以農業生產經營和發包經營為主,平均每年每畝土地收益約1000元,人均每年村集體分紅約1600元。改革后,每畝土地可獲得土地流轉補償款5.49萬元,人均分配10.6萬元;后續收益包括商業設施租金和谷物保障(按1.8元/斤計算),每畝土地每年收益約4000元,人均每年收益約7500元,是原有收益的4~5倍。經過整體搬遷安置后,低價值的農村平房還變成了高價值的大產權小區房,房屋資產大幅增加。

肇慶新區投資發展有限公司土地利用部負責人王名寬表示,土地股份化改革的試點示范效應快速釋放,呈現四大改革亮點:一是全部土地入股,一次性土地補償款讓農民擁有大量現金資產,為農民置業、創業提供前提;二是強大的后續保障解除農民后顧之憂,包括每畝土地資產換成12平方米可經營性商業設施并即時預返租、每年每畝1000斤谷物折價生活保障、一步到位的養老保障;三是通過整村搬遷讓農民過上城市優質生活;四是共享8%土地增值收益。

多舉措解決民生問題

土地股份化改革是一項系統工程,政策性強,社會關注度高,關乎群眾切身利益。

實施改革中,為體現改革的科學性和前瞻性,肇慶新區對土地補償標準取消地類和級差,在現行土地補償標準的基礎上提高約30%,每畝的土地補償高達4.29萬元,并設立一個“保鮮期”,即在國家出臺新補償標準,差額部分在限期內補足,目前該項政策已落實。由于改革方案設計科學合理,宣傳發動到點到位,執行流程公開透明,彭壽社區農村土地預征收和集體土地自愿流轉環節順利完成。

在整村搬遷上,肇慶新區采用搬遷與安置分開、先安置后搬遷原則;就近安置和相對集中原則,搬遷按現有的房屋及土地使用權評估作價,予以貨幣補償。安置按照房屋的實際面積的1∶1比例保留安置房回購指標,安置房的價格可參照經適房的定價標準(建筑成本價),并與搬遷房屋的補償標準掛鉤,原則上不增加農民搬遷負擔。對個別特困戶、五保戶實行特殊政策,確定妥善安置。

如何有效解決歷史遺留問題?王名寬表示,歷史遺留問題一直是造成干群關系緊張、政府工作難以推動的主要因素,如在彭壽試點原征用羅水村187畝、田心村215畝土地應返還的留用地,因建設指標不足一直未得到落實,造成了很大的負面影響。

為有效解決歷史問題確保工作推進成效,在本次改革過程中,肇慶新區本著尊重歷史、尊重現實、共建共贏的原則,將未落實的留用地指標參照按新政策一并解決,對于因未落實留用地而造成的集體損失,以每年2000元/畝給予補償。積極合理解決歷史遺留問題不但樹立了政府良好形象、增強了農民信心,也給今后解決歷史問題提供了參考。

“城市合伙人”未來發展可期

“落實失地保障,解除農民后顧之憂是推進土地征收改革的前提;盤活土地資產,增加經濟收益是推進土地征收改革的基礎。”肇慶市自然資源局在總結肇慶新區土地征收試點經驗時指出,農民有分紅有社保,保障有基本的生活收入,改變了以往征地補償分光賣光的弊病,有效解決了村民變居民后重新失業、因病返貧、加大政府負擔的難題,這成為了改革推行的前置條件。

肇慶局有關負責人認為,試點的最終目的在“面”而不在“點”,政策的意義在于普及性而非局部性。因此,試點范圍有序擴大,政策加快推廣應是基本方向。據悉,目前試點的基礎政策包括商業設施返還、谷物折價、社保全覆蓋等都已在新區核心區各行政村全面推行。

全國工商聯原黨組書記胡德平調研肇慶新區時認為,“土地兩級股份化”方案具有創新性和可操作性,以土地入股的方式很好地解決了自留地的問題,并且預期能達到保障農民的利益的效果。

胡德平表示,肇慶方案充分發揮廣東省已形成的政策優勢,綜合采納全國各地改革優點,在現有法律框架內,形成了以兩級土地股份化為重點的綜合配套改革方案。

廣東省自然資源廳法律顧問、廣東金橋百信律師事務所合伙人林海輝認為,肇慶新區“土地股份化”綜合配套改革,是探索創新征地制度的重大成果,較之傳統征地制度而言,不僅能加快土地流轉、盤活資產,更能增強農村與農民的可持續發展能力。

林海輝分析,首先,村公司入股新區土地總公司,村集體搖身一變為“股東”,能夠以股權形式分享規模土地開發高收益。其次,土地總公司的所有權與經營權分離,公司由具有專門經營才能的人員來進行管理,股東只通過股東大會參與公司的重大決策,抗經營風險的能力相對較強。這種制度充分保障了被征地村民利益,讓農民能持續獲得分紅,讓農民能積極配合征地、拆遷、建設等工作,極大地促進了征地進度、建設進度。

據悉,目前,肇慶新區剩余可用的5.35萬畝建設用地規模和3.6萬畝城鄉建設用地規模,完全可以滿足肇慶新區到本輪規劃期末即到2020年建設所需的用地規模,為中國電科肇慶產業園、艾康尼克等系列重點產業項目提供了堅實的空間資源保障。

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